O Princípio da Razoabilidade como Parâmetro de Atuação e Controlo da Administração Pública

A Parte Geral • As Formas de Processo no Novo Contencioso Administrativo • Pretensões Materiais Dedutíveis Segundo a Forma da Acção Administrativa Comum • Pretensões Materiais Dedutíveis Segundo a Forma da Acção Administrativa Especial: A Impugnação de Actos Administrativos • Pretensões Materiais Dedutíveis Segundo a Forma da Acção Administrativa Especial: A Condenação à Prática de Actos Administrativos • Pretensões Materiais Dedutíveis Segundo a Forma da Acção Administrativa Especial: O Contencioso das Normas Regulamentares • Modelo de Tramitação da Acção Administrativa Especial • Os Processos Urgentes • Os Processos Cautelares • Os Recursos Jurisdicionais • Os Processos Executivos • A Arbitragem Nota Prévia à 4.ª Edição É possível que, com esta 4ª edição, se venha a completar um ciclo. Com efeito, esta poderá bem vir a ser a última edição deste livro, com a configuração que lhe foi dada pelas razões expostas na 1ª edição. Na verdade, à medida que o tempo vai passando, "o novo regime do processo nos tribunais administrativos" vai deixando de ser tão novo assim, e é mesmo provável que, com mais algum tempo, ele se venha a transfigurar, por força da dinâmica resultante da sua aplicação pelos operadores jurídicos. É, por isso, natural que trabalhos como este — primacialmente determinados pelo propósito de facilitar a iniciação no novo regime, tal como ele decorre da lei, e, por isso, atentos à comparação com o regime anterior e ao papel desempenhado pelos contributos da discussão pública que esteve na base da reforma — devam ceder o passo a exposições de outro tipo, dirigidas a uma análise mais sistemática das soluções e progressivamente atenta aos contributos que hão-de resultar da respectiva aplicação jurisprudencial. Procurou-se, por isso, sedimentar, na presente edição, tudo aquilo que, no respeito pela economia da obra, se afigurou possível acrescentar, ainda à luz dos propósitos iniciais. Múltiplos pontos são abordados pela primeira vez, por dizerem respeito a questões que têm sido suscitadas (especialmente em matéria urgente, cautelar e de recursos). A nosso ver, a jurisprudência que se vai formando, embora seja muito válida e, no seu conjunto, vá dando boa conta dos novos tribunais de primeira instância, ainda não se encontra suficientemente consolidada. Por essa razão, assim como pelas demais que foram expostas, opta-se, uma vez mais, por omitir a inclusão de referências jurisprudenciais. Porto, Março de 2005

NOTA PRÉVIA Qual o alcance da anulação de um acto administrativo, sobretudo quando entretanto muito tempo passou e muita coisa pode ter acontecido que, em maior ou menor medida, dificulta a reconstituição da situação que deveria existir se o acto ilegal nunca tivesse sido praticado ? Em que moldes se deve proceder ao restabelecimento da situação actual hipotética, nomeadamente no domínio da reconstituição da carreira de funcionários públicos e no que se refere ao dever de pagar os vencimentos que estes teriam auferido na ausência do acto ilegal? Como interpretar o regime dos actos consequentes de actos anulados e resolver as complexas questões que se colocam a propósito do destino destes actos? Como interpretar o regime do artigo 128.°, n.° l, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo a respeito da eficácia temporal dos actos que são praticados após a anulação de um acto administrativo e, em particular, que resposta dar à delicada questão de saber se (ou em que medida) os actos administrativos anulados podem ser renovados com eficácia retroactiva ? Como enquadrar o fenómeno da renovação de actos administrativos anulados e articular o poder de renovar com o dever de reconstituir a situação que existia sem o acto anulado? Qual o regime jurídico aplicável aos actos administrativos que deviam ter sido praticados em determinado momento, mas foram ilegalmente omitidos ou recusados, se entretanto tiverem surgido novas normas (em particular, novos instrumentos urbanísticos) que não teriam sido aplicáveis se aqueles actos tivessem sido praticados no momento devido? Que enquadramento dar à indemnização devida quando já não é possível extrair consequências da anulação de um acto administrativo? Estas são algumas das questões analisadas no trabalho que agora se publica e que, com diversas adaptações, corresponde à dissertação de doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas (Direito Administrativo) apresentada, sob o título "Anulação contenciosa de actos administrativos e relações jurídicas daí emergentes", na Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, sob a orientação do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral. A dissertação foi concluída em Março de 2000 e discutida em provas públicas, em Janeiro de 2001, perante um júri presidido pelo Reitor da Universidade Católica Portuguesa, Professor Doutor Manuel Braga da Cruz, e constituído pêlos Professores Doutores Armando Marques Guedes, Rogério Ehrhardt Soares, Diogo Freitas do Amaral, António Luciano de Sousa Franco, Jorge Miranda, Marcelo Rebelo de Sousa, José Manuel Sérvulo Correia, José Carlos Vieira de Andrade, Maria da Glória Dias Garcia, Manuel Afonso Vaz, Vasco Pereira da Silva e José Augusto Engrada Antunes. Foram arguentes o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral e o Professor Doutor José Manuel Sérvulo Correia. As adaptações foram, em grande medida, devidas à particular conjuntura em que a dissertação foi redigida e surge a público. Claramente situado num domínio de fronteira entre o direito administrativo (substantivo) e o direito processual administrativo, este trabalho foi concluído em plena discussão pública sobre a reforma do contencioso administrativo e vem a ser publicado no momento da concretização dessa reforma, que vem introduzir modificações de alcance muito significativo no nosso sistema de contencioso administrativo — para o efeito que aqui mais interessa, sobretudo no plano da configuração dos meios de acesso à justiça administrativa que são colocados à disposição dos particulares, seja no que se refere à possibilidade de pedir a condenação da Administração à prática de actos administrativos ilegalmente recusados ou omitidos, seja no que diz respeito à possibilidade de se cumularem, no processo de impugnação do acto, outras pretensões relacionadas com o pedido de anulação. É já à luz deste novo contencioso administrativo que são analisadas as questões neste trabalho. Sem prejuízo de documentar, naturalmente, um momento do percurso académico do seu Autor, assim se procura assegurar, numa perspectiva mais ampla, que a presente publicação desempenhe a função, que também lhe cabe, de fornecer à comunidade jurídica um instrumento tão útil quanto possível de análise das complexas questões que, nestes domínios, se colocam. Porto, Novembro de 2001 ESTRUTURA DA EXPOSIÇÃO INTRODUÇÃO PRIMEIRA PARTE Enquadramento: acto administrativo, procedimento, processo de anulação e relações jurídicas subjacentes PRIMEIRO CAPÍTULO. Acto administrativo e posições jurídicas subjectivas dos particulares SEGUNDO CAPÍTULO. Procedimento administrativo e relações jurídico-administrativas TERCEIRO CAPÍTULO. Acto administrativo anulável e relações jurídico-administrativas SEGUNDA PARTE Sentido e alcance da anulação contenciosa de actos administrativos PRIMEIRO CAPÍTULO. Efeito repristinatório da anulação contenciosa do acto administrativo SEGUNDO CAPÍTULO. Repristinação e relações emergentes da anulação — destino das situações constituídas por actos conexos e dever de reexame a cargo da Administração TERCEIRA PARTE Relações jurídicas materiais emergentes da anulação contenciosa de actos administrativos PRIMEIRO CAPÍTULO. Relações jurídicas de conteúdo repristinatório SEGUNDO CAPÍTULO. Deveres jurídicos complementares em relação à execução do efeito repristinatório da anulação TERCEIRO CAPÍTULO. Relações jurídicas emergentes da anulação e (re)exercício do poder por parte da Administração QUARTO CAPÍTULO. Eficácia temporal e regime jurídico aplicável aos actos subsequentes à anulação QUINTO CAPÍTULO. Relações jurídicas emergentes da anulação e dever de indemnizar em caso de impossibilidade de cumprir

O problema do contrato administrativo que o Código dos Contratos Públicos (CCP) coloca é o problema do âmbito do contrato administrativo, que decorre do enorme alargamento a que o Código procedeu da figura do contrato administrativo, e o problema do conteúdo dos regimes substantivos aplicáveis aos contratos administrativos, em particular no que diz respeito aos contratos que não correspondem ao paradigma tradicional dos contratos de colaboração subordinada. Este é o objeto da análise que se propõe no presente livro. Na sua origem, esteve o relatório do programa de uma disciplina de Direito dos Contratos Públicos que o Autor apresentou no âmbito das suas provas de agregação, realizadas na Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa. Por esse motivo, a investigação foi encerrada em setembro de 2017. Ainda nela são, no entanto, consideradas as modificações decorrentes da recente revisão do CCP, que parece ter, no entanto, constituído uma oportunidade perdida quanto a este ponto. Esta é uma razão que justifica a oportunidade da publicação deste livro neste momento.

O problema do contrato administrativo que o Código dos Contratos Públicos (CCP) coloca é o problema do âmbito do contrato administrativo, que decorre do enorme alargamento a que o Código procedeu da figura do contrato administrativo, e o problema do conteúdo dos regimes substantivos aplicáveis aos contratos administrativos, em particular no que diz respeito aos contratos que não correspondem ao paradigma tradicional dos contratos de colaboração subordinada. Este é o objeto da análise que se propõe no presente livro. Na sua origem, esteve o relatório do programa de uma disciplina de Direito dos Contratos Públicos que o Autor apresentou no âmbito das suas provas de agregação, realizadas na Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa. Por esse motivo, a investigação foi encerrada em setembro de 2017. Ainda nela são, no entanto, consideradas as modificações decorrentes da recente revisão do CCP, que parece ter, no entanto, constituído uma oportunidade perdida quanto a este ponto. Esta é uma razão que justifica a oportunidade da publicação deste livro neste momento.

Na presente edição deste livro, procedeu-se a uma alteração da estrutura da exposição, no que respeita ao regime dos atos administrativos conexos, separando a abordagem o tema da invalidade de atos conexos, como um dos efeitos que podem decorrer da anulação, da abordagem, que passa a ser feita de modo mais circunstanciado, no novo Terceiro Capítulo da Terceira Parte, do poder-dever da Administração de remoção dos atos consequentes, como uma das dimensões em que pode concretizar-se a execução da anulação, e que pode incidir, não apenas sobre atos inválidos, mas também sobre atos válidos cuja remoção não seja prejudicial para terceiros. A reestruturação efetuada, assim como a revisão a que se procedeu de outras passagens do texto, permite uma articulação que se julga mais eficiente da exposição com o regime do artigo 173.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e permite, por outro lado, aprofundar um pouco mais o tema do poder-dever de "anular, reformar ou substituir actos consequentes" que este preceito confere à Administração.

Na presente edição deste livro, procedeu-se a uma alteração da estrutura da exposição, no que respeita ao regime dos atos administrativos conexos, separando a abordagem o tema da invalidade de atos conexos, como um dos efeitos que podem decorrer da anulação, da abordagem, que passa a ser feita de modo mais circunstanciado, no novo Terceiro Capítulo da Terceira Parte, do poder-dever da Administração de remoção dos atos consequentes, como uma das dimensões em que pode concretizar-se a execução da anulação, e que pode incidir, não apenas sobre atos inválidos, mas também sobre atos válidos cuja remoção não seja prejudicial para terceiros. A reestruturação efetuada, assim como a revisão a que se procedeu de outras passagens do texto, permite uma articulação que se julga mais eficiente da exposição com o regime do artigo 173.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e permite, por outro lado, aprofundar um pouco mais o tema do poder-dever de "anular, reformar ou substituir actos consequentes" que este preceito confere à Administração.

O presente livro tem por objeto o estudo do sentido e alcance do princípio da razoabilidade, que o Código do Procedimento Administrativo de 2015 consagrou como um parâmetro geral de atuação e controlo da Administração Pública, no contexto mais vasto da problemática relativa à extensão e limites da subordinação a parâmetros de juridicidade do exercício dos chamados poderes discricionários da Administração. Uma vez esgotada a primeira edição, houve, nesta segunda edição, o propósito de, para além de se proceder à revisão geral do texto, tornar o livro mais leve, mais ágil, de leitura mais fácil - para o que se procurou que a exposição fosse mais focada no princípio da razoabilidade, tal como ele se encontra configurado no artigo 8.º do Código do Procedimento Administrativo, e, por outro lado, se tratou de aliviar a carga informativa contida na primeira edição. Espera-se que, deste modo, a nova edição torne acessível a um público mais alargado a nossa tentativa de desvendar o enigma do sentido e alcance do princípio da razoabilidade, como parâmetro de atuação e controlo da Administração Pública portuguesa.

XIV Colóquio Luso-Espanhol de Professores de Direito Administrativo PROGRAMA Universidade Católica Portuguesa Centro Regional do Porto Porto, 22 e 23 de outubro de 2021 Regimes gerais do procedimento e da atividade administrativa 22 de outubro de 2021 10h15 - Sessão de abertura - Homenagem ao Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral Isabel Capeloa Gil, Reitora da Universidade Católica Portuguesa, Fausto de Quadros, Professor Catedrático Jubilado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e Presidente português dos Colóquios Luso-Espanhóis de Professores de Direito Administrativo, José Luis Martinez Lopez-Muñiz, Professor Catedrático Jubilado da Universidade de Valladolid e Presidente espanhol dos Colóquios Luso-Espanhóis de Professores de Direito Administrativo, Prof. Doutor Mário Aroso de Almeida, Diretor da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, Prof. Doutor Luiz Miguez Macho, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Santiago de Compostela, Prof. Doutora Maria da Glória Dias Garcia, Professora Catedrática Aposentada da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa 11h30 – Âmbito de aplicação dos regimes do procedimento e da atividade administrativa Presidentes/Moderadores: Rui Chancerelle de Machete, Professor da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, e José Esteve Pardo, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Barcelona Oradores/Ponentes: Pedro Costa Gonçalves, Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, e Francisco Velasco Caballero, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade Autónoma de Madrid 15h00 – Princípios do procedimento administrativo Presidentes/Moderadores: António Cândido de Oliveira, Professor Catedrático Jubilado da Escola de Direito da Universidade do Minho, e Javier Barnéz Vázquez, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Huelva Oradores/Ponentes: João Pacheco de Amorim, Professor da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, e Marta García Pérez, Professora Catedrática da Faculdade de Direito da Universidade da Corunha 17h30 - Regimes de invalidade e revisão dos atos administrativos Presidentes/Moderadores: José Carlos Vieira de Andrade, Professor Catedrático Aposentado da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, e Eva Nieto Garrido, Professora Catedrática da Universidade de Saragoça e Presidente de Associação Espanhola de Professores de Direito Administrativo Oradores/Ponentes: Prof. Doutor Mário Aroso de Almeida, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, e Javier García Luengo, Professor Catedrático da Universidade de Oviedo 23 de outubro de 2021 09h45 - Procedimento de formação dos regulamentos e regime aplicável Presidentes/Moderadores: João Caupers, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa e Presidente do Tribunal Constitucional e Fernando López Ramón, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Saragoça Oradores/Ponentes: Pedro Moniz Lopes, Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, e Gabriel Doménech Pascual, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Valência 12h00 – Conclusões Relatoras: Isabel Celeste Fonseca, Professora da Escola de Direito da Universidade do Minho, e Diana Santiago Iglesias, Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Santiago de Compostela 12h30 - Sessão de clausura - Perspetivas de evolução da codificação do procedimento administrativo e do regime comum da Administração Pública Fausto de Quadros, Professor Catedrático Jubilado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e Presidente português dos Colóquios Luso-Espanhóis de Professores de Direito Administrativo, José Luis Martinez Lopez-Muñiz, Professor Catedrático Jubilado da Universidade de Valladolid e Presidente espanhol dos Colóquios Luso-Espanhóis de Professores de Direito Administrativo, Vasco Pereira da Silva, Professor Catedrático da Faculdade de Direito de Lisboa, e Francisco López Menudo, Professor Catedrático emérito da Faculdade de Direito da Universidade de Sevilha

Publicam-se neste livro as palestras proferidas no âmbito do XIV Colóquio Luso-Espanhol de Professores de Direito Administrativo, que se realizou na Faculdade de Direito da Universidade Católica, no Porto, em 23 e 24 de outubro de 2021. Os Colóquios Luso-Espanhóis de Professores de Direito Administrativo são uma iniciativa que se realiza regularmente desde há 30 anos. Neste caso, o Colóquio foi subordinado ao tema "Regimes gerais do procedimento e da atividade administrativa". Deste modo se reúnem, neste livro, exposições de fundo, amplamente documentadas, sobre temas centrais como o do âmbito de aplicação do CPA, dos princípios gerais do procedimento, da invalidade do ato administrativo e do regime dos regulamentos, a cargo de reputados nomes da doutrina portuguesa e espanhola.

Como foi assumido desde o início, esta é uma obra em permanente evolução, que tem vindo a ser atualizada em função de alterações legislativas e do surgimento de relevantes contributos doutrinais e constantemente enriquecida, quer através da abordagem de novos temas, quer porque a abordagem de outros tem vindo a ser desenvolvida e aprofundada de edição para edição. É o que, de modo particular, sucede na presente edição, em que se procede, de novo, ao alargamento do objeto do estudo e a um aperfeiçoamento que se considera muito significativo do modo pelo qual diversos temas centrais são abordados. Esperamos que o resultado possa estar à altura das expectativas dos muitos que nos têm honrado com o interesse que têm dedicado a este trabalho.

Nesta 2ª edição adicionaram-se novas temáticas como a estrutura de custos do empreiteiro, desvio de prazos, atrasos concorrentes, avaliação de impactos no prazo de execução e quebras de produtividade, nomeadamente.

Como foi assumido desde o início, esta é uma obra em permanente evolução, que tem vindo a ser atualizada em função de alterações legislativas e do surgimento de relevantes contributos doutrinais e constantemente enriquecida, quer através da abordagem de novos temas, quer porque a abordagem de outros tem vindo a ser desenvolvida e aprofundada de edição para edição. É o que, de modo particular, sucede na presente edição, em que se procede, de novo, ao alargamento do objeto do estudo e a um aperfeiçoamento que se considera muito significativo do modo pelo qual diversos temas centrais são abordados. Esperamos que o resultado possa estar à altura das expectativas dos muitos que nos têm honrado com o interesse que têm dedicado a este trabalho.

As presentes notas ao Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Pública visam auxiliar na interpretação e aplicação prática das diversas normas que compõem esse regime jurídico, e resultam de pesquisas e estudos realizados com vista à preparação de diversas peças jurídicas em procedimentos administrativos graciosos e contenciosos.Grande parte destas notas assenta na interpretação das normas do estatuto, em articulação com outros diplomas legais conexos e referenciando doutrina e jurisprudência atinentes, dos foros administrativo, civil, penal e de responsabilidade financeira.Espera-se que este repositório seja um auxiliar na vida profissional de todos os juristas que, habitualmente, atuam na área do direito administrativo ou que venham, ainda que pontualmente, a intervir na mesma.

A função notarial norteia-se hoje por um novo estatuto, o qual instituiu o sistema do notariado latino que se rege pelos princípios da legalidade, autonomia, imparcialidade, exclusividade e livre escolha. A concessão de funções notariais a profissionais livres, designadamente a advogados e solicitadores, coloca aos operadores da justiça a questão de saber até que ponto é que a assessoria prestada apenas a um dos interessados, sobretudo nos negócios formalizados por documento particular autenticado, colide (ou pode colidir) com o dito princípio da imparcialidade. Ante essa possibilidade, talvez alguns destes profissionais, cientes da enorme responsabilidade a que está associada a concessão das novas competências, continuem a confiar aos notários a realização, por escritura pública, dos negócios de transmissão de bens imóveis em que os seus clientes sejam interessados. Mas outros há, certamente, que pretendem, com toda a legitimidade, fazer uso das novas atribuições em sede de direito notarial. Julgo, por isso, que a publicação desta obra pode ser útil aos advogados e solicitadores e a todos os que, por dever do ofício, necessitem de lidar com o direito notarial.

A organização administrativa é um objeto essencial da disciplina de Direito Administrativo, integrando qualquer plano de estudos. A configuração e a complexidade da organização administrativa já não se contêm nos limites da dogmática tradicional. O livro reflete igualmente a necessidade de atualizar a relação da organização administrativa com a ideia de serviço público, no quadro de uma Administração Pública digital ao serviço das pessoas. Novos princípios, conceitos e abordagens se impõem num contexto normativo múltiplo e de redefinição do próprio Direito Administrativo.

A presente obra corresponde ao comentário de um dos regimes com maior relevância no ordenamento jus urbanístico português - o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial -, regime este que foi alvo de uma revisão recente operada pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, em cumprimento do disposto no artigo 81.º da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei n.º 31/2014, de 30 de maio).Este comentário visa aproveitar a experiência que fomos tendo deste regime jurídico ao longo dos anos - tendo em conta que o Decreto-Lei n.º 80/2015 não altera substancialmente, pelo menos em relação a grande parte das matérias, o regime inicialmente aprovado em 1999 - e o facto de termos acompanhado com atenção as mais recentes alterações legislativas nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo.

A par da atividade académica, o diálogo com a Administração Pública, com juízes, advogados e outros profissionais do sector da justiça sobre as disposições do novo Código criaram nos autores a convicção de que existem aspetos fulcrais que levantam dúvidas de base na sua interpretação e que, de alguma forma, poderão prejudicar a aplicação de um regime transversal a todos os setores da Administração Pública e que se requer de aplicação quotidiana.Neste contexto, considerou-se que um texto organizado por perguntas e respostas, abrangendo algumas das disposições que se entendem mais carecidas de uma reflexão inicial, pode constituir um meio útil para começar o estudo e conhecimento do novo Código.Sem qualquer ambição de o anotar ou comentar, esperam ainda assim os autores contribuir para a divulgação e problematização de algumas das novidades e das dúvidas que, seguramente, de forma mais intensa se colocarão no momento de fazer aplicar o novo CPA.

Todos os que pretendam conduzir um veículo na via pública devem de ser conhecedores das regras de trânsito e das consequências da sua desobediência. Por isso, o Código da Estrada é um diploma que não é já estranho à maioria dos cidadãos portugueses, sendo as suas grandes alterações divulgadas e publicitadas na comunicação social, como por exemplo o foi a introdução do sistema da cassação do título de condução, vulgarmente conhecido pela designação "carta por pontos". Recentemente, mais propriamente em 29 de Novembro de 2018, com a publicação do Decreto-Lei n.º 107/2018, e na sequência da transferência de competências para as Autarquias Locais, operada pela Lei n.º 50/2018, de 16 de Agosto, assistimos ao surgimento de novos operadores no âmbito da aplicação das coimas pela prática de contra-ordenações leves, quando resultem da violação das regras aplicáveis ao estacionamento.