A Crise e o Direito à Segurança Social: Diagnóstico e Perspetivas

Nota Prévia O texto que agora se publica é o resultado de um conjunto de estudos realizados nos últimos anos, nos domínios das Finanças Públicas e da Segurança Social e da participação em projectos de investigação e de regulamentação, sobretudo nesta última área. Em especial, deve-se à leitura do texto do Dr. Jorge Costa Santos, O Enquadramento do Orçamento da Segurança Social, o ponto de partida para as reflexões e opiniões agora expressas neste trabalho, tendo em conta, desde logo, o facto de muitas das questões suscitadas por aquele autor, ainda durante a vigência da anterior Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, não terem sido, apesar das inúmeras melhorias, completamente respondidas com a actual Lei. Outras pistas e ideias para a presente investigação resultaram, ainda aquando da vigência da anterior Lei de Bases do Sistema de Solidariedade e Segurança Social (Lei n.° 17/2000, de 8 de Agosto) e no quadro do processo de respectiva regulamentação, da participação da autora nos trabalhos da Comissão Técnica para os Aspectos do Financiamento da Segurança Social, presidida pelo Dr. Pedro Marques e de onde resultou a avaliação do impacto, no nosso sistema de protecção social, de um conjunto diversificado de constrangimentos económicos, demográficos e até legais (como fica expresso no Relatório aprovado e publicado no fim desses trabalhos e ao qual se fará também referência). À importância e qualidade destes dois textos se deve, pois, em boa medida a iniciativa do que ora se apresenta. Para além deles, fica uma palavra de agradecimento aos alunos do 1.° curso de pós-graduação em Finanças do Sector Público, ministrado pelo Instituto de Direito Económico, Financeiro e Fiscal da Faculdade de Direito de Lisboa (ano lectivo de 2003-2004), na disciplina de Finanças da Segurança Social. A eles se deve, em grande parte, o entusiasmo posto neste trabalho, em virtude das suas questões muito pertinentes e das discussões muito frutuosas que, durante todo o 1.° semestre de 2004, foi possível manter. Centrado no Subsector da Segurança Social, o texto em apreço é essencialmente de Direito Financeiro. A este propósito, cumpre, por isso, evocar a memória e prestar, ainda que singelamente, a homenagem devida ao Professor Doutor António Luciano de Sousa Franco, uma das maiores referências no domínio das Finanças Públicas e do Direito Financeiro. Enquanto sua aluna e assistente na Faculdade de Direito de Lisboa, a autora fica a dever à grande qualidade das suas prelecções e obra escrita, o gosto e o interesse crescentes por estas matérias. O seu saber e integridade, o seu espírito de iniciativa e de inovação constituirão, agora como sempre, exemplo e incentivo de trabalho. Parte I O Orçamento da Segurança Social Parte II A Situação Financeira da Segurança Social Parte III O Orçamento da Segurança Social e a sua incompleta adequação à situação financeira da Segurança Social

NOTA PRÉVIA O texto que agora se publica corresponde, com algumas adaptações, à minha Dissertação de Doutoramento, na Área de Ciências Jurídico-Económicas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, cuja prova pública teve lugar no dia 21 de Setembro de 2007, perante um júri constituído pelos Professores Doutores António Vallêra (Vice-Reitor da Universidade de Lisboa), Avelãs Nunes, Paulo Trigo Pereira, Eduardo Paz Ferreira, Sérvulo Correia, Saldanha Sanches, Fernando Araújo e Luis Morais. Aos arguentes, Professores Doutores Fernando Araújo e Luis Morais e, bem assim, ao Professor Doutor Paulo Trigo Pereira, agradeço as críticas e sugestões então efectuadas, cuja justeza se reconhece e aceita pelas várias alterações que, sendo possíveis, agora introduzi. Ao meu orientador, Professsor Doutor Eduardo Paz Ferreira, expresso o meu especial agradecimento pelo acompanhamento e pela orientação científica que me deu, ao longo dos anos de preparação da tese e, sobretudo, pelo permanente apoio e incentivo à sua rápida conclusão. Não poderia aliás deixar de registar o trabalho notável que o Professor Doutor Paz Ferreira tem vindo a desenvolver para a valorização da área de ciências jurídico-econórnicas da Faculdade de Direito de Lisboa, mormente pelo dinamismo que imprimiu nos últimos anos à acção do Instituto de Direito Económico, Financeiro e Fiscal (IDEFF), quer na realização de cursos de pós-graduação, conferências, seminários, etc., quer pelo lançamento de obras científicas, individuais ou colectivas, como sejam os Cadernos do IDEFF ou a Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal. Todas estas actividades e iniciativas permitem já hoje fazer do IDEFF da Faculdade de Direito de Lisboa um pólo muito importante de análise, reflexão e debate das matérias jus-económicas e financeiras. Fiquei ainda muito sensibilizada com as palavras de estímulo que me foram transmitidas, em vésperas da arguição da tese, pelo Senhor Professor Doutor Paulo de Pitta e Cunha, nas quais encontrei a confiança necessária para enfrentar esse momento difícil. Agradeço também esse mesmo apoio e incentivo à minha colega e amiga, Professora Doutora Ana Paula Dourado, bem como a ajuda prestada na fase final do trabalho e as indicações de melhoria nos planos substantivo, formal e metodológico, muito oportunas e proveitosas. Finalmente, estou muito grata ao Dr. Guilherme Waldemar d´Oliveira Martins, pelas suas sugestões e pontos de vista e pela indicação de bibliografia importante. Fora da faculdade - porque é sempre fora da faculdade que se sentem (e se resolvem) as maiores dúvidas e a maior ansiedade -, agradeço aos que comigo mais de perto conviveram, a sua presença e atenção permanentes: o meu irmão Manuel da Costa Cabral; as minhas amigas Isabel Jovita Costa e Maria Florbela Godinho. Agradecida estou também à Senhora Dona Lucília Rodrigues da Costa, junto de quem sempre encontrei palavras de apoio e de optimismo. Ao meu marido, Mário Januário, agradeço a sua objectividade e bom senso, o seu sentido crítico aprumado e mordaz, que muito me ajudaram a sistematizar as questões e, na sua análise, a distinguir entre o essencial e o supérfluo. Aos meus filhos, ainda que pequeninos, são também devidos agradecimentos: aos mais velhos, a Luísa e o Manuel, porque ao longo dos anos de preparação da tese não negociaram, mesmo que em troca de dias e horas apressados, a sua permanente disponibilidade e imenso afecto; ao mais novo, o Miguel, porque partilhou comigo, com grande espírito de resistência, o esforço quer de preparação para a arguição, quer da prestação da prova pública (e só depois nasceu...). Agradeço, por último, aos meus pais, Manuel Cassiano e Maria Fernanda da Costa Cabral, tudo o que por mim fizeram e todos os sonhos que sonharam. Tenho neles, feliz e afortunadamente, um grande exemplo de exigência, de humildade e de (gosto pelo) saber. ÍNDICE Nota prévia Lista de abreviaturas Alguns sítios na internet INTRODUÇÃO PARTE I O conceito de programação CAPÍTULO I. Programação e planeamento - géneros de uma mesma espécie (ou não) 1. Programação e planeamento: afirmação histórica e primeira delimitação dos conceitos 2. O planeamento como quadro de implementação da política económica do Estado nas economias de mercado CAPÍTULO II. Da planificação ao planeamento - alguns momentos determinantes e respectivos contextos histórico-políticos 1. Planeamento e planificação: a recondução do termo planificação às experiências de direcção central da economia 2. A concretização histórica do planeamento nos países capitalistas (do após II Guerra Mundial até aos anos oitenta): a planificação activa francesa CAPÍTULO III. A programação como mitigação do planeamento 1. Aspectos gerais 2. A programação macroeconómica 3. A programação financeira como planeamento minimalista PARTE II Da racionalidade económica CAPÍTULO ÚNICO. A racionalidade como imanência do Mercado 1. A Economia marginalista e o seu primeiro arquétipo ou caricatura: o homem económico racional 2. A Economia e o segundo arquétipo: o mercado humanizado PARTE III A predominância da programação nos sistemas orçamentais contemporâneos - por uma nova racionalidade das decisões orçamentais CAPÍTULO I. Evolução dos sistemas de decisão orçamental e afirmação da racionalidade das decisões orçamentais 1. Funções do orçamento e mutações no domínio da previsão, da organização e especificação orçamentais: nota prévia 2. Sistemas orçamentais: evolução CAPÍTULO II. Da racionalidade das decisões orçamentais à racionalidade económica 1. O novo discurso racionalizador 2. A credibilidade como condição necessária e suficiente da racionalidade económica CAPÍTULO III. Consequências do novo discurso sobre a política orçamental nos sistemas de orçamentação 1. As novas tendências no domínio da orçamentação: as teses de Allen Schick 2. A Orçamentação por Objectivos: a sequela 3. Coerências e tensões nos sistemas orçamentais contemporâneos 4. Subordinação da decisão orçamental às exigências da programação no direito orçamental português CONCLUSÕES ANEXO I ANEXO II BIBLIOGRAFIA

Índice CAPÍTULO I — CARACTERIZAÇÃO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADA 1. Conceito e caracterização das parcerias público-privadas 2. As PPP e os processos tradicionais de contratação pública: vantagens e desvantagens correlativas 3. As PPP e a mutação das funções do Estado 4. Sistemas e modalidades principais de PPP CAPÍTULO II — PRINCIPAIS QUESTÕES DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS 1. Factores críticos de implementação das PPP 2. O processo de implementação das PPP e princípios subjacentes 3. Financiamento e estrutura financeira das PPP: o "project finance" 4. Os diferences intervenientes no processo PPP e sua estrutura jurídica 5. O enquadramento contabilístico e orçamental das PPP; limites institucionais e materiais CAPÍTULO III - As PPP NO DIREITO PORTUGUÊS 1. A história das PPP em Portugal 2. Regime jurídico das PPP 3. O enquadramento orçamental das PPP em Portugal e limitações institucionais do risco financeiro associado 4. O controlo das PPP e o papel do Tribunal de Contas; as auditorias~

Índice Capítulo I - Enquadramento das Contribuições para a Segurança Social e Sua Definição 1 - Enquadramento económico-financeiro: as contribuições sociais como fonte de financiamento da Segurança Social 2 - Enquadramento histórico: as primeiras concepções sobre a natureza jurídica das contribuições para a Segurança Social 3 - Enquadramento jurídico: princípio da equivalência ou princípio da capacidade contributiva 4 - Considerações finais; proposta de definição das contribuições sociais Capítulo II - Aspectos de Regime e Técnicas Empregues na Legislação Contributiva da Segurança Social; As Novidades Principais do Código Contributivo 1 - Contribuições Sociais e a concretização do princípio da legalidade fiscal 2 - Técnicas empregues na legislação contributiva; apresentação do Código contributivo Capítulo III - Perspectivas de Evolução Futura no Domínio das Contribuições Sociais 1 - O Alargamento da base de incidência contributiva e a tributação de outros factores para além do trabalho 2 - Dos limites contributivos à adequação do esforço contributivo: a mudança de paradigma 3 - A via da integração do sistema (de cobrança) da segurança social no sistema (de cobrança) fiscal

Grandes projetos, nomeadamente aeroportos e barragens, podem trazer importantes benefícios, nomeadamente económicos, mas têm necessariamente grandes impactos no ambiente e no território. Como são tomadas as decisões públicas a respeito destes projetos? Qual o papel de dispositivos de tomada de decisão, nomeadamente a análise custo-benefício e os estudos de impacto ambiental nestes processos de tomada de decisão? Como são geridos os conflitos entre valores (incomensuráveis) nestes processos de tomada de decisão pública? Como tornar mais inteligentes e democráticos os processos de tomada de decisão pública a respeito de grandes projetos? Em "Valores em conflito: Megaprojetos, ambiente e território" procura-se uma resposta para estas perguntas. O livro parte de uma análise conceptual dos conflitos de valor, da valorização e da incomensurabilidade de valores na decisão pública e do modo como alguns instrumentos de apoio à decisão condicionam o processo e a escolha [Introdução: Incomensurabilidade e tomada de decisão pública (José Castro Caldas, Laura Centemeri); Custos Sociais e Externalidades (Vitor Neves); Pôr preço na natureza, para salvar a natureza? (Ricardo Coelho)]. Seguidamente, a segunda secção do livro apresenta e analisa três casos de decisão pública acerca de grandes projetos e respetivas controvérsias: localização do novo aeroporto de Lisboa, alargamento do aeroporto de Malpensa em Milão e construção da barragem de Foz Tua [O caso Aeroporto de Lisboa (José Reis, Tiago Santos Pereira e Ana Matos); o caso Aeroporto de Malpensa (Laura Centemeri); o caso Tua (Ana Costa, Fátima Ferreiro, Vasco Gonçalves, Ricardo Coelho). A conclusão [A tomada de decisão pública para lá da incomensurabilidade (José Castro Caldas, Laura Centemeri) ] sistematiza a análise crítica dos dispositivos de apoio à tomada de decisão existentes e assinala algumas características de dispositivos (instrumentos e procedimentos) que melhor contribuem para transformar o conflito de valores e a incomensurabilidade numa oportunidade para o debate democrático a respeito dos objetivos comuns e dos meios para os realizar.

CAPÍTULO I - CARACTERIZAÇÃO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADA 1. Conceito e caracterização das parcerias público-privadas 2. As PPP e os processos tradicionais de contratação pública: vantagens e desvantagens correlativas 3. As PPP e a mutação das funções do Estado 4. Sistemas e modalidades principais de PPP CAPÍTULO II - PRINCIPAIS QUESTÕES DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS 1. Factores críticos de implementação das PPP 2. O processo de implementação das PPP e princípios subjacentes 3. Financiamento e estrutura financeira das PPP: o "project finance" 4. Os diferences intervenientes no processo PPP e sua estrutura jurídica 5. O enquadramento contabilístico e orçamental das PPP; limites institucionais e materiais CAPÍTULO III - As PPP NO DIREITO PORTUGUÊS 1. A história das PPP em Portugal 2. Regime jurídico das PPP 3. O enquadramento orçamental das PPP em Portugal e limitações institucionais do risco financeiro associado 4. O controlo das PPP e o papel do Tribunal de Contas; as auditorias

O estudo que agora se publica é um estudo de natureza teórica, contudo preocupado em definir um quadro analítico que sirva para explicar, através de premissas claras e regulares, as relações financeiras que na prática existem entre níveis diferentes de decisão. Trataremos dos critérios económicos que explicam quer a determinação de funções (o ?lado? da despesa), quer a determinação de receitas. A variedade de soluções existentes no mundo não invalida a procura conceitual de um quadro de regularidade, até onde essa regularidade exista e até onde ela seja possível. Esses critérios e a forma como têm sido desenvolvidos pela Teoria do Federalismo Financeiro ajudam a compreender o rationale e o modus operandi dos processos descentralizadores entre os vários níveis de decisão, não apenas entre o Estado central e os governos estaduais, regionais ou locais, mas também entre entidades supranacionais e os respetivos Estados membros. O texto ajuda, por exemplo, a identificar as questões que a União Europeia terá de resolver, caso procure superar os atuais impasses económicos, sociais e financeiros através do reforço, no seu processo de integração, dos instrumentos de federalismo financeiro (ou orçamental).

O estudo que agora se publica é um estudo de natureza teórica, contudo preocupado em definir um quadro analítico que sirva para explicar, através de premissas claras e regulares, as relações financeiras que na prática existem entre níveis diferentes de decisão. Trataremos dos critérios económicos que explicam quer a determinação de funções (o ?lado? da despesa), quer a determinação de receitas. A variedade de soluções existentes no mundo não invalida a procura conceitual de um quadro de regularidade, até onde essa regularidade exista e até onde ela seja possível. Esses critérios e a forma como têm sido desenvolvidos pela Teoria do Federalismo Financeiro ajudam a compreender o rationale e o modus operandi dos processos descentralizadores entre os vários níveis de decisão, não apenas entre o Estado central e os governos estaduais, regionais ou locais, mas também entre entidades supranacionais e os respetivos Estados membros. O texto ajuda, por exemplo, a identificar as questões que a União Europeia terá de resolver, caso procure superar os atuais impasses económicos, sociais e financeiros através do reforço, no seu processo de integração, dos instrumentos de federalismo financeiro (ou orçamental).

O presente livro corresponde à 2.ª edição, revista, atualizada e ampliada, do manual de Finanças dos subsectores ? segurança social, sectores regional e local. Procede-se a uma análise da dimensão financeira destes três subsectores, através de uma apreciação eminentemente prática e introdutória. Este trabalho procura ajudar a compreender problemas centrais e tão diversos como a sustentabilidade da segurança social; o relacionamento financeiro entre o Estado e as regiões autónomas ou o enquadramento financeiro das autarquias locais. Esta segunda edição, atualizada, inclui, entre outros aspectos, o estudo do novo regime de transferência de competências do Estado para as autarquias locais. Destina-se a todos os que, diariamente, lidam com estes três subsectores, bem como a alunos da licenciatura, mestrado e doutoramento.

Neste texto, apresenta-se um quadro analítico simples de compreensão dos modelos de provisão de políticas públicas sociais. A partir de dois pares de características - de um lado, provisão direta/indireta, do outro, efeito de rendimento/efeitos de rendimento e de substituição - identificam-se dois modelos extremados de provisão: num extremo, a provisão direta pelo Estado com simples efeito de rendimento - v.g. o Rendimento Básico Incondicional; no outro extremo, de provisão indireta e com efeitos de rendimento e de substituição - v.g. o modelo dos 'vouchers'. Entre estes extremos, identificam-se soluções intermédias, primeiro, provisão direta e com efeitos de rendimento e substituição (v.g. medidas de comparticipação na provisão de certos serviços), segundo, provisão indireta com simples efeito de rendimento (v.g. créditos fiscais gerais, o imposto negativo sobre o rendimento).

A presente edição encontra-se atualizada nos termos da Lei nº 13/2023, de 3 de abril (retificada pela Declaração de Retificação nº 13/2023, de 29 de maio), que alterou o Código do Trabalho e legislação conexa, no âmbito da agenda do trabalho digno.A referida lei, para além de ter procedido a extensas alterações ao Código do Trabalho, alterou ainda vários diplomas que constam da presente coletânea de legis­lação.Fazem parte desta lista de diplomas alterados a Lei nº 105/2009, de 14 de setembro, que regulamenta o Código do Traba­lho, a Lei nº 107/2009, de 14 de setembro, que aprova o regime processual apli­cável às contraordenações laborais e de segurança social, e o Decreto-Lei nº 260/2009, de 25 de setembro, que regula o regime jurídico do exercício e licenciamento das agências privadas de colocação e das empre­sas de trabalho temporário.Também foram consideradas as alterações do Decreto-Lei nº 53/2023, de 5 de julho, diploma que regulamentou a Agenda do Trabalho Digno, alterando, entre outros, o Decreto-Lei nº 91/2009, de 9 de abril, que define e regulamenta a proteção na parentalidade no âmbito da eventualidade maternidade, paternidade e adoção do sistema previdencial e do subsistema de solidariedade, e o Decreto-Lei nº 89/2009, de 9 de abril, que regulamenta a proteção na parentalidade, no âmbito da eventualidade maternidade, paternidade e adoção, dos trabalhadores que exercem funções públicas integrados no regime de proteção social convergente, e que fazem parte da presente coletânea.

No segundo semestre de 2023 foram publicadas relevantes alterações e aprovadas novas normas no âmbito da legislação laboral. Tornava-se, por isso, essencial dar origem a uma nova edição – a 23.ª edição – atualizada do livro Código do Trabalho.

A presente edição encontra-se atualizada nos termos do Decreto-Lei nº 53/2023, de 5 de julho, diploma que regulamentou a Agenda do Trabalho Digno, alterando, entre outros, o Decreto-Lei nº 91/2009, de 9 de abril, que define e regulamenta a proteção na parentalidade no âmbito da eventualidade maternidade, paternidade e adoção do sistema previdencial e do subsistema de solidariedade e que faz parte da presente coletânea.

A presente edição contempla as alterações da Lei nº 13/2023, de 3 de abril, no âmbito da agenda do trabalho digno, retificada pela Declaração de Retificação nº 13/2023, de 29 de maio.

Inclui as alterações que constam da Lei 13/2023, de 3 de abril, no âmbito da agenda do trabalho digno. Esta nova edição é, em muitos aspectos, verdadeiramente nova. Imposta pela amplitude e pela profundidade das alterações legislativas recentes, particularmente as que constam da Lei 13/2023, de 3 de Abril, ela é também o resultado da revisão de vários capítulos, com a adição de matéria nova e com eliminação de muitos trechos envelhecidos ou mesmo ultrapassados de uma obra que, sempre em transformação, se publica há quase meio século. O carácter detalhista das modificações legislativas a considerar determinou, por outro lado, um grande número de ajustamentos e correcções que se tornam, em muitos casos, quase imperceptíveis para o leitor menos informado. No seu conjunto, reflecte o propósito, cada vez mais acentuado, de servir o meio jurídico português com um texto de estudo capaz de ser um instrumento de aprendizagem e um suporte argumentativo para as grandes questões do Direito do Trabalho actual.

Esgotada a 4ª edição da presente obra e face às recentes alterações legislativas, introduzidas, principalmente, pela Lei nº 13/2023, de 3 de abril, tornou-se indispensável uma 5ª edição. Este livro reúne variados casos práticos apresentados aos nossos estudantes em sala de aula, bem como nos exames de Direito do Trabalho, ao longo de inúmeros anos. Consideramos que estes casos e respetivas propostas de resolução poderão ser um interessante instrumento de trabalho, a fim de auxiliar os estudantes na compreensão dos conceitos teóricos e na preparação para os exames, bem como os juristas na aplicação das regras laborais. Reiterando as palavras das edições anteriores, solicitamos a todos aqueles que lerem o nosso trabalho, o envio de críticas e/ou sugestões. De facto, um projeto nunca está perfeito, nem terminado…

A 1.ª edição desta obra foi publicada em outubro de 2017. Seis anos volvidos, é tempo de lançar uma nova edição, revista e atualizada, aproveitando para aprofundar conteúdos, corrigir lapsos, precisar melhor as ideias e lançar novas pistas sobre certos temas. Ao longo deste sexénio, a doutrina relativa ao Direito do Desporto e, em especial, ao contrato de trabalho desportivo, foi emergindo e, naturalmente, procuraremos dar nota dos principais contributos, aqui e ali manifestando a nossa concordância, aqui e ali exprimindo a nossa discordância. Sempre num registo que se pretende rigoroso, mas sintético, leve e conciso.Os objetivos são os de sempre: que este texto constitua um contributo para a reflexão e a discussão sobre o regime jurídico do contrato de trabalho desportivo, esse ponto mágico em que o Direito, o Desporto e o Trabalho se encontram.

Índice (abreviado)Capítulo I – Contrato de Trabalho vs. Contrato de Prestação de ServiçosCapítulo II – Maternidade e ParentalidadeCapítulo III – Regime de Trabalhador-EstudanteCapítulo IV – Período ExperimentalCapítulo V – Formação ProfissionalCapítulo VI – Regulamento InternoCapítulo VII – Informação sobre Aspetos Relevantes na Prestação de TrabalhoCapítulo VIII – Local de Trabalho e Atividade do TrabalhadorCapítulo IX – Contratação ColetivaCapítulo X – Contrato de TrabalhoCapítulo XI – Tempo de TrabalhoCapítulo XII – Trabalho de MenoresCapítulo XIII – Trabalhador com Deficiência ou Doença CrónicaCapítulo XIV – Férias, Faltas e FeriadosCapítulo XV – RetribuiçãoCapítulo XVI – Cessação do Contrato de TrabalhoCapítulo XVII – Instrumentos de Regulamentação Coletiva de Trabalho